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지방자치 진단의 문제점과 혁신 평가지표
지난 5년간 문재인정부가 지방분권을 강화하겠다고 주창했지만 정작 지방은 몰락하고 있는 중이다. 정부종합청사를 세종시로 옮기고 지방에 혁신도시를 만들어 공공기관을 이전했지만 지방경제가 살아나고 있다는 조짐은 나타나지 않고 있다.
지방을 살리기 위해 정부가 천문학적인 예산을 쏟아 부었지만 수도권 집중 현상은 오히려 더 심화되고 있다. ‘사람은 서울로 보내고, 말은 제주도로 보내라’는 조선시대 속담이 21세기 디지털 혁명 시대에도 여전히 유효한 것이 서글프다.
지방자치가 정착되지 않는 것은 한국 정치제도가 문제인지, 아니면 한국 국민은 자치권을 행사할 능력이 없는 것인지 파악해 볼 필요가 있다. 수천 년 동안 양반〮상놈의 신분제와 왕조시대에 익숙한 한국민에게 지방자치는 몸에 어울리지 않는 사치품일 수도 있다.
친일 어용 역사학자들이 주장하는 것처럼 설사 한국 국민의 몸에 노예근성이 배어 있다고 하더라도 민주주의의 꽃이라고 부르는 지방자치를 포기하기에는 너무 아깝다. 어떻게든 본래의 도입 취지를 잘 살려서 한국이 선진국으로 도약하는 밑거름이 돼야 한다.
오랜 기간 국가정보전략연구소는 국가의 미래를 염려하는 애국지사들을 모아 싱크탱크를 구축해 지방자치의 문제점과 개선 방안에 대해 토론했다. 아직 부족한 부문도 있지만 더 늦기 전에 연구 성과물을 세상에 알려야겠다고 판단했다.
높은 관심과 애정에도 불구하고 자치행정은 개선되지 않아
한국공공자치연구원은 1996년부터 매년 전국 지방자치단체를 대상으로 총 43개 영역, 94개 객관적 지표로 한국지방자치경쟁력지수평가(KLCI)를 발표하고 있다. 경영자원·경영활동·경영성과 등으로 대분류하고, 각 대분류는 각 세부 분야별로 구성돼 있다.
경영자원은 인적자원·토지자원·인프라자원·경제문화자원 등 4개 항목에 27개 지표, 경영활동은 행정운용 효율·재정운용 효율·산업경영 효율·세계화〮·국제화 등 4개 항목에 25개 지표, 경영성과는 인구동태·주민생활·보건복지·교육문화관광·행정〮재정·환경안전 등 6개 항목에 42개 지표로 평가한다.
전국 226개 지자체를 대상으로 공식 통계자료를 수집하고 있으며 정책 여건이 변화함에 따라 기존 지표를 제외하거나 추가하는 방식으로 공정성과 객관성을 기하기 위해 노력하고 있다고 주장한다. 전체 점수는 1000점 만점에 경영자원과 경영활동이 각 300점, 경영성과가 400점으로 배분했다.
2021년 조사결과 자치경쟁력이 가장 높은 곳은 시는 경기 화성시, 군은 충북 진천군, 자치구는 인천 서구로 각각 드러났다. 하지만 전체 1위를 기록한 경기 화성시도 1000점 만점에 총 716.17점에 불과했다. 평가 결과는 공개하지만 개선 방향을 명확하게 제시하지 않았다.
또한 비영리민간단체인 여의도정책연구원(YIP)는 (사)한국기업평가원과 공동으로 지자체를 의료·복지·공동체 의식 등 정량 및 정성 지표 10개 부문 40개 세부 지표를 지수화해 평가한다. 생활인프라·주거·교육 등의 지표로 지자체의 행복지수를 평가하고 있는 것이다. 민간단체가 행복지수 개념을 적용해 지방자치를 평가한다는 측면에서 신선한 충격을 줬다.
여의도정책연구원은 양극화 사회에서 국민의 행복을 측정하고 지방자치단체의 효율적인 운영, 미래 지향적 발전전략 수립, 열등한 정책의 보완 및 지원전략 수립 등을 위한 기초자료를 확보하기 위해 평가를 진행한다고 주장한다. 지방의 규모나 명성, 주민들의 주거, 교육서비스, 환경, 안전 등에 대한 만족도는 달라질 수 있다는 점에 착안한 것으로 판단된다.
한국공공자치연구원·여의도정책연구원을 제외하고도 매년 다수의 언론사·시민단체·경제단체 등에서 지자체를 대상으로 경영대상 등을 수여하고 있다. 지방자치에 대한 사회적 관심과 애정이 높음에도 불구하고 평가결과가 지자체의 경쟁력을 확보하는데 정작 도움은 되지 않고 있다.
지난 30여년 동안 매년 수십 개의 지자체가 다양한 단체와 언론기관에서 수여하는 상을 받지만 지방자치 행정이 개선됐다는 징후를 찾기 어렵다. 평가지표가 잘못된 것인지, 지방자치단체가 평가를 위한 전시행정에만 몰두해서 그런 것인지 혹은 다른 문제점이 있는지는 누구도 결론을 내리지 못하고 있다. 일부 행정전문가는 ‘자화자찬’식의 동네잔치에 정작 음식과 손님은 없는 격이라고 평가한다.
오곡(五穀)밸리혁신(5G Valley Innovation) 모델의 지표와 의미
국가정보전략연구소는 지방자치를 평가하기 위해 동서양의 지방자치 역사를 오랫동안 연구해왔다. 지방자치도 국가와 시대에 따라 다른 형태로 발전하면서 성공과 실패를 반복하고 있다. 한 국가에서 성공한 모델이 다른 국가에서는 통용되지 않거나 과거에는 좋은 결과를 냈지만 현재에는 전혀 먹히지 않는 정책도 많다.
한국의 지방자치를 평가하기 위해 개발한 모델의 명칭을 ‘5G Valley Innovation’, 한국 명칭으로는 ‘오곡밸리혁신’ 모델로 결정했다. 5G에서 ‘G’는 ‘Grain’, 즉 곡식이다. 따라서 5G는 ‘오곡(五穀)’, 5가지 곡식을 의미한다.
오곡은 쌀·보리·조·콩·기장 등 5가지 곡식으로 한민족이 5000년 동안 먹었던 곡물이다. 중국에서 오곡은 참깨·콩·보리·수수·피로 한국과는 차이가 있다. 오곡은 단순히 특정 곡물의 종류를 지칭하기도 하지만 사람이 먹는 온갖 곡식(穀食)이라고 보는 것이 더 타당하다. 따라서 오곡은 오곡백과의 축약어로 풍요를 상징한다.
또한 영어로 밸리(Valley)는 ‘계곡’으로 모든 문명은 배산임수를 기반으로 하는 풍요로운 계곡에서 탄생해 발전했다. 인류 문명의 탄생과 도시의 발전에 강과 계곡은 필수불가결한 요소로 평가된다. 높은 산을 뒤로 하고 도도히 흐르는 강을 앞에 둔 드넓은 계곡은 온갖 곡식과 과일을 재배할 수 있어 주민들의 풍부한 먹거리 확보에 없어서는 안 될 존재이다.
미국 IT산업의 성지로 불리는 실리콘밸리가 있고, 한국 경기도 성남시에는 판교테크노밸리가 있다. 2010년 이후 기술창업기업을 육성하기 위해 각종 산업단지를 개발하면서 ‘ㅇㅇ밸리’라는 명칭을 사용하는 것이 유행처럼 번졌다. 산학연 집적단지도 ‘지역명칭+밸리’로 부르고 있다.
파탄 지경에 빠진 한국 지방자치가 기술 스타트업(start-up)이 혁신을 무기로 유니콘(unicorn) 기업처럼 성장하듯이 쑥쑥 발전하기를 기대하는 간절한 마음을 담아 모델의 명칭을 결정했다. ‘오곡(五穀)밸리혁신(5G Valley Innovation)’ 모델의 세부 평가지표와 특징을 설명하면 다음과 같다.
첫째, 평가지표 대분류는 정치(Politics)·경제(Economy)·사회(Society)·문화(Culture)·기술(Technology) 등 5가지이다. 대분류 1개당 3개 중지표, 중지표 1개당 10개 세부지표, 따라서 총 150개 세부지표가 있지만 일반인들이 이해하기 어려울 것으로 판단해 생략했다.
한국공공자치연구원이 43개 영역에 94개 지표, 여의도정책연구원이 10개 부문에 40개 지표 등으로 구분하고 있는 것도 감안했다. 지표가 많으면 정확도가 높아지지만 평가의 초점이 흐려질 수 있다는 단점이 있다. 1차적으로 중지표와 일부 세부지표만 평가한 이유다.
둘째, 정량적 지표와 정성적 지표를 적절히 조화해 신뢰성을 높이기 위해 노력했다. 지방자치는 정량적 수치로 나열된 재무제표로 경영실적을 평가하는 기업과 달리 정성적 지표가 중요하기 때문이다. 주민들의 여론은 사소한 불만이나 감정싸움에 의해 ‘좌지우지’되는 경우가 많은 것도 착안했다.
한국공공자치연구원은 정량적 지표에 중점을 둔 반면에 여의도정책연구원은 주민의 행복지수와 같은 정성적 지표에 초점을 맞췄다. 자치행정에서 예산, 소득, 인구의 숫자, 투표율, 정당 지지도 등은 쉽게 산출이 가능하지만 단체장의 경영 능력, 공무원의 행정 능력, 주민들의 자치 의식 등은 계량화하기 어렵다.
셋째, 정치와 경제에 치중하고 있는 다른 평가모델과 달리 사회·문화·기술 등도 종합적으로 고려했다. 사회는 인구 외에도 부패(corruption)·태도(attitude)와 같은 정성적 지표를 도입했다. 특히 일반인이 이해하기 어려운 지표 중 하나인 태도는 지역 정치인, 공무원, 주민의 소양, 이기주의, 이타주의, 개인주의 등을 모두 포괄하는 개념이다.
문화도 21세기 경제의 핵심으로 부상하고 있음에도 불구하고 한국에서 천대받고 있다는 점을 감안해 특별히 포함시켰다. 문화는 지역의 역사·문화제·축제·특산물·상징물·조형물 등을 종합적으로 평가하는 것이 적절하다고 판단했다. 기술도 기업이나 공단의 평가를 넘어서 인재유치, 대학, 교육의 질 등까지 종합적으로 감안했다.
넷째, 평가지표의 평가 순서와 유기적인 조화도도 혁신 프레임워크에 매우 중요하다는 점을 강조했다. 2020년 타계한 삼성그룹의 이건희 회장은 경제는 1류인데, 정치가 3류라고 일갈해 정치권의 강력한 반발을 초래했다. 하지만 한국 정치가 후진적이라는 점은 누구도 부인하지 못한다.
지방행정도 지역 국회의원이 낙점한 단체장과 의원 후보들의 수준이 떨어지면 주민들은 좋은 선택이 불가능해진다. 지방자치가 몰락한 원인으로 중앙정치와 지역 국회의원들의 무능과 부패를 지목하는 데는 다 이유가 있다. 5가지 대지표 모두가 유기적으로 조화를 이루지 못하면 지방자치는 개선될 수 없다.
결론적으로 오곡밸리혁신 모델은 침체된 한국의 지방자치 행정 문제점을 평가해 개선방안을 찾을 수 있는 도구로 자리매김할 것이라 믿는다. 일부 부족한 부문은 평가를 진행하면서 지속적으로 보완할 방침이다.
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