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수백억원대 신규 세금감면은 사전 검증을 건너뛰는 경우가 많았고, 끝날 때가 된 감면도 대부분 연장됐다. 지난해 일몰이 도래한 조세지출 72개 가운데 실제 폐지된 것은 단 1개였다. 국세감면율이 법정한도를 넘더라도 감면을 강제로 줄일 수단도 없었다.
국회예산정책처가 8월 발간한 ‘조세지출의 효율적 관리를 위한 개선 방안 연구’에 따르면 올해 정부가 비과세·세액공제 등으로 덜 걷는 세금, 즉 조세지출은 80조5277억 규모가 될 전망이다. 현재 운용 중인 조세지출 항목은 278개이며 규모는 올해 국내총생산(GDP)의 2.8% 수준이다.
그러나 조세지출 관리에는 구멍이 있었다. 우선 새로 만들 때부터 검증 문턱이 허술한 경우가 많았다. 연간 조세특례 규모가 300억원 이상인 신규 조세특례는 원칙적으로 외부 전문기관의 예비타당성평가를 받아야 한다. 그러나 2021~2025년 평가 대상 31건 가운데 25건이 면제됐다. 약 80%가 평가를 비껴나간 것이다.
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면제 사유는 ‘경제·사회적 상황에 대응하기 위해 도입하려는 경우로서 국무회의 심의를 거친 사항’이라는 명목이었다. 예정처는 이 광범위한 면제가 평가 필요성이 높은 항목까지 평가에서 누락하는 사례가 발생하고 있다고 지적했다. 저출산 대응을 이유로 다자녀가구 승용차 개별소비세 감면과 결혼세액공제 신설, 자녀세액공제 확대 등이 예비타당성평가를 면제받은 사례였다.
한번 도입된 감면을 끝내기도 쉽지 않았다. 정부는 2025년 세법개정안 발표 당시 일몰이 도래한 조세지출 72개 가운데 7개를 종료하고 20개를 재설계할 예정이었다. 44개는 연장하고 1개는 추후 논의하기로 했다.
그러나 국회 심의를 거친 뒤 실제 종료된 항목은 1개뿐이었다. 재설계는 8개였고 나머지 63개는 일몰이 연장됐다. 일몰 도래 항목 가운데 실제 폐지로 이어진 비중은 1.4%에 그쳤다.
정부가 상대적으로 정비가 가능한 대상으로 분류한 ‘적극적 관리대상’도 사정은 비슷했다. 적극적 관리대상 191개 가운데 63개(33.0%)에는 일몰기한 자체가 없었다. 일몰이 설정된 128개 중 71개는 이미 네 차례 이상 연장됐다. 예정처는 ‘적극적 관리대상’이라는 명칭과 달리 해당 항목들이 사실상 정비하기 어렵거나 현행 분류기준 자체가 모호할 가능성을 지적했다.
감면 총량을 제한하기 위한 장치도 강제력은 약했다. 국세감면율 한도는 직전 3년 평균 국세감면율에 0.5%p를 더해 정한다. 하지만 최근 10년인 2017~2026년 가운데 2019년과 2020년, 2023~2025년 등 5개 연도에서 실제 국세감면율이 한도를 넘어섰다. 2026년은 전망치다.
현행 국가재정법은 국세감면율이 한도를 넘는 것을 금지하지 않는다. 재정경제부 장관이 한도 이하가 되도록 노력해야 한다고 규정하고 있을 뿐이다. 한도를 초과해도 신규 조세특례 신설·확대를 막거나 기존 감면을 의무적으로 줄이는 직접적인 제재수단은 없다. 올해 2월 법 개정으로 한도 초과 시 정부가 그 내역과 사유를 국회에 제출하도록 했지만 감면 축소를 강제하는 조치는 아니다.
사후평가에서 감면을 줄이거나 없애야 한다는 결론이 나와도 실제 폐지까지 이어지는 경우는 많지 않았다. 2015~2025년 실시된 의무심층평가 132건 가운데 폐지 또는 장기적인 축소·폐지가 제안된 항목은 26건이었지만 실제 폐지된 것은 6건에 그쳤다. 2025년 평가에서도 단순·확대 연장을 권고한 8건은 모두 세법개정안에 반영된 반면 축소·폐지 권고 6건은 4건, 제도 재설계 권고 5건은 2건만 반영됐다.
예정처는 예비타당성평가 면제사유를 구체화하고 평가가 면제된 조세특례는 도입 이후 일정 기간 안에 심층평가를 실시하는 방안을 검토해야 한다고 제언했다. 심층평가 결과를 세법개정안에 반영하지 않을 경우 그 사유와 대체조치를 국회에 보고하도록 하고, 신규 조세지출의 세수효과에 별도 한도를 두는 방안 등도 개선책으로 제시했다.
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